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在热电联产可持续发展的政策建议
在热电联产可持续发展的政策建议
　一、抓紧修订法律法规，明确热电联产法律地位

　　我国多年来重视发展热电联产，原国家计委等部委先后制定了《关于鼓励发展小型热电联产和严格限制凝汽式小火电建设的若干规定》等行政规章，并将发展热电联产的内容写入了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国节约能源法》。上述法律和行政规章的制定，对我国热电联产的发展起了重要的促进作用。然而，作为电力工业的重要组成部分，比热电分产具有更好节能环保效益的热电联产，却在《中华人民共和国电力法》这部电力行业行为规范中只字未提。
　　
　　建议抓紧修订《电力法》，增加有关热电联产及分布式能源站的建设和运行管理等内容的章节，进一步明确热电联产的法律地位和重要作用。结合《电力工业产业政策》的编制，进一步制定和完善与热电联产及分布式能源站相关的政策规章、行业标准和技术规范。应尽快修订热电联产行业准入的*低门槛和分布式能源站的并网规定，同时要通过深化电力体制改革，对热电联产机组开展大用户直供试点和规范。
　　
　　通过进一步修订完善法律法规，避免热电联产和以凝汽发电为主的小火电概念的混淆，使火电厂发电机组“上大压小”的政策与热电联产的优化行业结构不再混淆，使热电联产的发展更加有法可依，有章可循。

　　二、明确界定热电联产的技术标准，抓紧修订准入门槛

　　2000年8月，原国家发展计划委员会、国家经贸委、建设部、国家环保总局四部委发出急计基础［2000］1268号文件《关于发展热电联产的规定》，对界定热电联产的技术标准和*低准入门槛，已经作了明确规定。但是经过十年的实践，当时规定的标准已明显偏低，应该进行合理的修订。
　　
　　建议对［2000］1268号文件《关于发展热电联产的规定》总热效率等指标进行修订。将供应工业负荷用热为主的中小型热电联产的热效率指标提高到55％，热电比提高到200％。如果量化到供热煤耗即为40.5千克／吉焦以下（供热效率84.2％以上），供电煤耗330克／千瓦时（供电效率37.2％以上，高于30万千瓦凝汽式机组，相当于发达国家火电平均水平）。热效率、热电比和供热、供电煤耗是相互关联的，一个指标达不到，其余指标也就达不到，因此监测和认定比较容易。
　　
　　对于供采暖为主的热电联产，建议根据当前实际，区别制定相应标准。具体建议指标如下：
　　
　　1.常规热电联产的发电机组应符合下列指标：总热效率年平均大于50％。总热效率＝（供热量＋供电量×3600千焦／千瓦时）／（燃料总消耗量×燃料单位低位热值）×100％
　　热电联产的热电比：单机容量在50兆瓦以下的热电机组，其热电比年平均应大于200％；单机容量在50兆瓦～100兆瓦的热电机组，其热电比年平均应大于100％；单机容量在100兆瓦～300兆瓦，供暖期大于50％，非供暖期，通过实行两部制电价、季节性电价和税收优惠，鼓励停机。
　　
　　2.燃气－蒸汽联合循环热电联产系统，包括燃气轮机＋供热余热锅炉、燃气轮机＋余热锅炉＋供热式汽轮机。燃气－蒸汽联合循环热电联产系统应符合下列指标：总热效率年平均大于60％；热电比年平均大于35％。
　　
　　3.能源终端（到用户）利用效率大于50％。能源终端（到用户）利用效率=热电站总热效率×（1－供热管损与供电网损的加权平均数）

　　三、完善金融、财税和价格政策

　　建议国家有关部门在出台相关政策时，应充分考虑热电联产节能环保的作用，考虑热电企业承担了许多社会和公共利益的义务，对于真正的热电企业，能够根据企业现阶段电价因素和产业的特别性，以及热力管网建设巨额投入和维护管理等多方面因素，采取安装企业热负荷监控装置系统办法，按照“以热定电”原则核定热电企业真正热效率和热电比，并在此基础上核算企业平均发电、供热成本后，考虑采取税收优惠以及贷款贴息等办法给予适当的支持。如对热电联产基建投资，实行适当的贴息优惠政策；对寒冷贫困地区居民采暖热网建设，中央财政应给予30％～50％的补助；对企业开展节能技术改造给予节能基金支持；对企业承担扶贫帮困的成本，地方政府也应通过财政补助的办法给予全额的支付。
　　
　　对于热、电产品价格，在考虑了当前我国经济发展和居民收入水平的实际情况之后，政府部门应从实行管制逐步过渡到依靠市场规律形成正确的价格。即使对于热电垄断经营环节，政府直接定价也不是好办法，而应该采取定期向社会公布热电企业生产成本、调整定价公式、设置价格制约要素、完善价格听证会制度等手段，逐步理顺热电产品价格。

　　四、因地制宜确定热电装机方案

　　抓紧研究制订热电联产装机方案导则，以准入标准为门槛，以节能减排为目标，根据不同的条件，因地制宜地确定装机方案，不搞一刀切的“上大压小”。
　　
　　区分北方和南方，区别供暖为主还是供工业用热为主，根据热力需求，以全系统（终端）能源利用效率为依据，区分环境容量较大的中西部地区与已没有环境容量的发达城市地区的实际情况，同时考虑煤炭和水资源，灰渣综合利用的条件等，制订热力规划，依据热力规划再计划建设热源点。在南方工业用热为主的地区，如果热负荷稳定（变化不超过50％～110％），主要推广建设背压机组。在北方供采暖为主的地区，如果条件具备可以建30万千瓦以上的大型供热机组，但是也要考虑逐步建设，避免出现多套大型机组同时建成而热负荷不足的状况。在热负荷不确定的情况下，**套机组还是以较小的抽凝机组为宜。

　　五、完善政府管理体系

　　应借鉴国外发达国家的做法，对热电产业进行统一管理和调控，把分散在各政府部门（包括发改委、建设部）、各产业的宏观调控、政策制定、价格管制等功能，尽量集中到一个部门，降低政策成本。同时考虑到目前热电产业发展的规模和重要性，但仍然没有一个专门机构负责统筹协调热电联产行业发展的日常事务，建议国家能够充分重视热电产业发展，在有关部门设立专门的热电管理司局或处室，负责制定热电产业的国家发展规划和指导地方热电发展规划，研究热电产业发展政策、发展战略、环保政策和标准，致力于热电产业技术革新，强化环保和资源节约，统筹关联产业协调发展。加强电力监管部门履行热电产业相关政策的监管职能，对热电产业的不公平竞争行为进行监管。条件允许的地方可考虑组织成立行业中介组织，履行行业服务、协调、自律功能。

　　六、加快实施热电联产替代小锅炉

　　应尽快完善法律、法规和若干有效的技术政策，鼓励发展热电联产集中供热。各地政府部门要严格按照国家“在集中供热范围内，不得分散新建锅炉，现有的锅炉应当限期淘汰”原则，科学规划、合理布局热电联产集中供热区。对同一供热区域范围内的统调大供热机组、中小热电机组和自备电厂机组进行整合，根据不同热用户的需求，实现供热区域内不同热源点优化配置。对小锅炉建设的审批、运营、排放要严格执行环保政策，促进真正用热电联产集中供热为主的方式替代城市能耗高、污染重的分散小锅炉，提高热电联产在供热中的比例，扩大供热范围。

　　七、下放热电项目核准权限，建立备案制度

　　国家投资体制改革后，在电源建设方面一直强调建设高效、节能的大火电和大热电，而中小热电厂核准比例相对较少。特别是发电煤耗较百万千瓦超临界机组还低的小型背压式供热机组，项目核准程序基本等同于常规火电，需要国家相关部门核准，导致了项目核准的前期准备投入相对较大。城市经济建设和热电规划不统一、不同步，加大了项目申报难度和投资风险，致使项目业主投资积极性不高。建议国家对热电联产特别是具有热效率高、以供热为主的背压式机组，将核准权限下放到省政府，由省内有关部门根据地方发展的实际情况开展项目核准工作，国家层面可建立备案制度。
　　
　　事实上，在当前一次能源价格大幅上涨的情况下，单机5万千瓦以下的小火电根本无法生存。只在10万千瓦以上的火电机组中，才可能出现以热电联产名义建设“假热电，真火电”的可能。国家发改委和建设部在［2007］141号文件中已规定，“背压型机组的发电装机容量不列入电力建设规模”，背压型机组的项目核准下放到省级投资主管部门来核准并无不妥。国家环保部已经发文到各省市环保局，把5万千瓦以下的背压型热电联产机组的环评报告审批委托给省市环保部门，建议投资主管部门做出相应的改革。

　　八、加大热电联产装备研发投入

　　在热电联产装备制造领域，要大力扶持高效节能减排设备的研发和制造，特别要设立专项资金，加大投入，深入开展高效供热汽轮机的研发工作，改变中小机型几十年一贯制，没有什么改进的状况。对大型供热机组来说，目前的供热方式不适应热负荷出现较大变化的情况，造成供热机组能耗下降不明显。希望给出专用经费让各大中型汽机厂及锅炉厂研发适用的热电机组系列，各大中型辅机厂、水泵厂、风机厂生产配套的节能产品。　　
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